Direitos sociais se difundem em ondas pelas constituições do mundo

“Há países que prometem muito e entregam pouco e, por outro lado, países que prometem pouco na Constituição, mas entregam muito. O que estamos analisando neste primeiro momento é o texto, não a implementação”, ressalta professor da Unesp (imagem: Joédson Alves/Agência Brasil)

José Tadeu Arantes | Agência FAPESP – Direitos a saúde, educação, moradia e trabalho, hoje presentes em constituições de grande parte do mundo, não foram incorporados de maneira contínua nem independente em cada país. Uma análise quantitativa de mais de dois séculos de história constitucional mostra que a inclusão desses direitos ocorreu em ondas, impulsionadas por determinados acontecimentos históricos e por constituições que serviram de referência para outras.

O estudo, publicado neste mês no International Journal of Constitutional Law, foi realizado por Lucas Costa, professor visitante na Faculdade de Ciências e Letras da Universidade Estadual Paulista (FCLAr-Unesp), campus Araraquara, onde coordena o Laboratório de Estudos Constitucionais.

Foram analisados 349 documentos constitucionais de 84 países, incluindo constituições históricas, textos atualmente em vigor e alterações introduzidas por emendas. A amostra cobre cerca de 42% dos países dotados de constituições nacionais e foi construída buscando preservar a diversidade regional.

“É uma história de como os direitos sociais e econômicos entraram nas constituições nacionais. Estamos falando de educação, saúde, habitação, trabalho, mas também de direitos que surgiram posteriormente, como os relacionados ao meio ambiente”, diz Costa. O banco de dados acompanha a trajetória do constitucionalismo moderno até 2022.

Segundo o pesquisador, estudos anteriores já haviam procurado reconstruir esse percurso, mas principalmente por meio de análises qualitativas ou comparações entre um número reduzido de países. “A diferença é que este é o primeiro trabalho que faz isso com base em índices quantitativos. Comparamos centenas de documentos constitucionais produzidos ao longo de mais de 200 anos. Isso permitiu escapar de exemplos mais anedóticos ou de comparações entre poucos casos e obter uma visão panorâmica dessa história”, afirma. A literatura anterior, de fato, trabalhava predominantemente com a presença ou ausência de determinados direitos; o novo método procura medir também a maneira e o grau em que eles foram incorporados.

Para tornar comparáveis textos produzidos em países e épocas muito diferentes, Costa desenvolveu o Constitutional Social Score Model (CSSM), metodologia que atribui pontuações às constituições de acordo com o tratamento conferido a sete grandes grupos de direitos: educação, saúde, consumidores, meio ambiente, trabalho, habitação e direitos de grupos como crianças, mulheres, idosos e pessoas com deficiência.

O resultado é o Constitutional Social Score (CSS), índice que varia de zero a dez. Dois aspectos são especialmente importantes para o cálculo: a especificidade com que determinado direito é formulado e, em alguns casos, a universalidade de sua cobertura.

Uma constituição que se limite a declarar genericamente que todos têm direito à saúde, por exemplo, recebe pontuação menor nesse quesito do que outra que determine de maneira mais precisa os deveres do Estado para assegurar esse direito. É o caso da Constituição brasileira de 1988, que não apenas reconhece o direito à saúde, mas estabelece um sistema público, universal e gratuito – o Sistema Único de Saúde (SUS).

“A gente pode pensar no índice como uma medida de compromisso textual: o quanto aquele texto constitucional está comprometido em garantir os direitos”, explica Costa.

Prometer não é o mesmo que cumprir

A distinção entre prometer e cumprir é fundamental para compreender o alcance da pesquisa. Uma pontuação elevada não significa necessariamente que a população de determinado país usufrua efetivamente dos direitos inscritos em sua Constituição.

“Há países que prometem muito e entregam pouco e, por outro lado, países que prometem pouco na Constituição, mas entregam muito. O que estamos analisando neste primeiro momento é o texto, não a implementação”, ressalta Costa.

A hipótese que orienta o modelo é mais restrita: mantidas as demais condições, quanto mais específico for o dispositivo constitucional, menor será sua dependência de legislação complementar. E, em princípio, maior a possibilidade de que possa ser exigido. O próprio artigo enfatiza, porém, que não pressupõe uma correspondência necessária entre aquilo que está escrito na Constituição e a prática política e social. A efetivação depende do sistema de controle constitucional de cada país e de numerosas outras variáveis.

Ainda assim, a presença no texto constitucional não é irrelevante. Ao transformar determinada demanda social em norma constitucional, o constituinte eleva os custos jurídicos e políticos de ignorá-la ou suprimi-la.

“É claro que isso não é uma garantia de implementação, mas o fato de estar no texto, de estar prometido, faz diferença. Na experiência brasileira posterior a 1988, tentativas de restringir ou não regulamentar determinados direitos tiveram de se confrontar justamente com o fato de que eles já estavam inscritos na Constituição”, sublinha Costa.

Uma escada de direitos

Quando as pontuações são distribuídas ao longo do tempo, o que aparece não é uma linha regular, mas algo semelhante a uma escada. “A gente vê momentos em que a pontuação dos direitos sociais sobe mais amplamente”, destaca Costa.

O primeiro grande marco é a Constituição mexicana de 1917, nascida no contexto da Revolução Mexicana e geralmente reconhecida como a primeira constituição social do mundo. Dois anos depois, surgiu a Constituição de Weimar, na Alemanha, outro documento decisivo para a incorporação constitucional de direitos sociais. O estudo adverte, porém, contra a interpretação aparentemente óbvia de que Weimar teria simplesmente seguido o México: a literatura histórica citada por Costa não sustenta uma influência direta entre os dois documentos.

“Os dados sugerem, por outro lado, que a experiência mexicana teve repercussões importantes na América Latina. Entre 1917 e o fim da Segunda Guerra Mundial, diversas constituições latino-americanas passaram a apresentar pontuações superiores às observadas anteriormente. A Constituição brasileira de 1934, por exemplo, recebeu influência tanto mexicana quanto, em maior grau, alemã”, informa Costa.

Outra onda ocorreu no pós-guerra, no contexto da reconstrução institucional que se seguiu a 1945 e culminou, no plano internacional, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948. Depois viriam dois momentos particularmente importantes para compreender a posição ocupada atualmente pela América Latina: a Constituição portuguesa de 1976, elaborada após a Revolução dos Cravos, e a Constituição brasileira de 1988, ápice do processo de redemocratização após o fim da ditadura civil-militar instaurada em 1964.

O trabalho emprega o termo “gatilho”, mas isso não significa que o estudo tenha demonstrado uma relação causal direta entre uma constituição e as que vieram depois. O método identifica situações nas quais um documento apresenta pontuação significativamente elevada em relação aos anteriores e é seguido por outros textos também caracterizados por valores altos. Para estimar esse efeito-gatilho, Costa comparou, em linhas gerais, as constituições promulgadas antes e depois de cada evento analisado. O próprio autor ressalva que a medida indica potenciais processos de difusão, mas não os prova por si só.

“A hipótese é que constituições particularmente inovadoras podem tornar-se modelos disponíveis para países nos quais determinadas demandas sociais já estão presentes. O desenho constitucional deixa, assim, de ser entendido como fenômeno exclusivamente doméstico: soluções adotadas em um país passam a integrar o repertório utilizado pelos constituintes de outros”, argumenta o pesquisador.

De Portugal ao Brasil e do Brasil à América Latina

Essa dinâmica aparece com especial nitidez na trajetória iniciada pela Constituição portuguesa de 1976. Elaborada depois de quase meio século de ditadura salazarista, ela incorporou extensa agenda de direitos sociais e assumiu características do que a literatura denomina “constituição dirigente”: além de organizar as instituições políticas e estabelecer direitos e garantias, o texto define objetivos materiais a serem perseguidos pelo Estado.

“O modelo português influenciou fortemente a Constituição brasileira de 1988. Mas o processo não terminou aí. O texto brasileiro ampliou essa arquitetura e tornou-se, por sua vez, uma referência para constituições sul-americanas promulgadas nas décadas seguintes. Os dados do estudo dão sustentação quantitativa a essa interpretação: depois de 1988, as novas constituições da região apresentam pontuações superiores às que seriam esperadas pela tendência histórica linear”, afirma Costa.

O movimento aparece de forma especialmente clara nas constituições da Venezuela, do Equador e da Bolívia. A Constituição venezuelana de 1999 alcançou pontuação 7,00; a equatoriana de 2008 chegou inicialmente a 8,48 e, depois de emendada, a 8,52; e a boliviana de 2009 obteve 6,01.

“Os dados mostram que o Brasil teve bastante influência nisso. A gente consegue observar essas etapas. Não é possível afirmar uma relação causal simplesmente a partir da coincidência temporal, mas existe claramente um processo que merece ser analisado”, pondera o pesquisador.

A importância latino-americana revelada pelos resultados também ajuda a relativizar uma narrativa do constitucionalismo social excessivamente centrada na Europa. Já na primeira metade do século 20, constituições do Uruguai, Peru e outros países da região apresentavam pontuações elevadas em direitos sociais quando isso ainda era incomum no continente europeu, com exceção da experiência soviética.

Direitos difíceis de retirar (do papel)

Talvez o resultado mais abrangente da pesquisa, porém, apareça quando se observa não apenas como os direitos sociais entram nas constituições, mas o que acontece com eles depois.

A tendência histórica é fortemente cumulativa. Quanto mais recente uma constituição, maior tende a ser seu conteúdo de direitos sociais. A correlação entre o ano de elaboração dos textos e sua pontuação foi bastante relevante do ponto de vista estatístico. E o índice global, calculado a partir das pontuações nacionais, cresce de maneira persistente ao longo do tempo.

Mais importante: mudanças profundas de regime político não costumam desfazer esse movimento. Nos 84 países estudados, as trocas de regime não se associaram, em geral, a reduções correspondentes nos direitos sociais constitucionalizados.

“Uma coisa importante que observamos é que os direitos sociais, uma vez constitucionalizados, raramente são revogados. Mesmo em processos de mudanças radicais, inclusive mudanças de regime, eles se mantêm resilientes, quando não são ampliados”, enfatiza Costa.

O Brasil oferece um exemplo expressivo. O regime militar suprimiu ou restringiu numerosos direitos civis e políticos, mas não produziu um movimento equivalente de desconstitucionalização dos direitos sociais e econômicos. Fenômenos semelhantes aparecem em outros países e sob regimes ideologicamente muito diferentes.

Costa interpreta essa persistência por meio do conceito de dependência de trajetória, ou path dependence. Uma vez incorporado ao pacto constitucional, um direito cria expectativas sociais, instrumentos jurídicos e custos políticos que dificultam sua posterior eliminação. “Depois que um direito social é constitucionalizado, o custo de desconstitucionalizá-lo torna-se muito alto. A própria retirada transmite uma mensagem política distinta daquela de uma constituição que simplesmente nunca incorporou determinado direito”, relata o pesquisador.

Um exemplo particularmente revelador é o da Rússia. A Constituição russa de 1905 apresentava CSS de apenas 0,06. A pontuação chegou a 2,27 na Constituição soviética de 1936 e a 4,34 em 1977. Depois do colapso da União Soviética e da mudança radical de regime, em vez de diminuir, subiu para 5,24 na Constituição de 1993. Tendência semelhante foi observada na Ucrânia. O resultado sugere que a história constitucional deixa marcas que sobrevivem até mesmo às rupturas políticas que lhes deram origem.

Da promessa à realidade

O passo seguinte da pesquisa será justamente confrontar essa história escrita nas constituições com o que efetivamente acontece na sociedade.

O projeto coordenado por Costa pretende ampliar o banco de dados para incorporar de maneira mais sistemática direitos de povos indígenas e das mulheres, além de direitos mais recentes, como o acesso à água e à internet. Também deverá investigar os processos políticos que levam determinadas demandas a chegar às assembleias constituintes, incluindo a atuação da sociedade civil e de grupos de interesse.

Mas a pergunta mais difícil talvez seja outra: constituições que prometem mais acabam, em média, entregando mais? “Queremos começar a fazer uma análise da efetivação desses direitos: verificar se o fato de uma Constituição ter uma pontuação maior influencia uma melhora naqueles direitos que ela está garantindo. Em outras palavras, queremos ver se essa promessa é entregue”, sublinha Costa.

A resposta exigirá passar do universo relativamente controlável dos textos jurídicos para a complexidade das sociedades que eles procuram ordenar. Mas o estudo atual já permite estabelecer um ponto de partida: ao longo de mais de dois séculos, os direitos sociais deixaram de ser uma presença excepcional nas constituições para se tornarem parte crescente de seu conteúdo – e, uma vez inscritos nelas, revelaram-se muito mais difíceis de apagar do que de ampliar.

A pesquisa recebeu apoio da FAPESP por meio de dois projetos (21/13511-0 e 23/08318-1).

O artigo The constitutional diffusion of social rights pode ser acessado em: academic.oup.com/icon/advance-article-abstract/doi/10.1093/icon/moag098/8885604.